¿Es el Consejo General del Poder Judicial un órgano homologable a nivel europeo?

Por Francisco Cabo Orero, Letrado de la Administración de Justicia (*)

Entre las conclusiones de las jornadas nacionales de juezas y jueces decanos de España celebradas los pasados días 15 a 17 de octubre, en el apartado relativo a la independencia judicial y al abordar el tema de la elección y funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial, tras exigir nuevamente la modificación del sistema actual de elección de vocales judiciales, se afirma: “…no cejaremos en nuestro empeño de seguir denunciando un sistema que nos aleja de los estándares europeos y que ha sido duramente criticado hasta en dos ocasiones por el Consejo de Europa”.

Los jueces decanos se están refiriendo a dos informes del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) dependiente del Consejo de Europa en el que se recomienda que los vocales de procedencia judicial sean elegidos por los propios jueces.

En realidad, y cualquiera que lea los informes lo puede constatar, no se trata de “duras críticas”, sino de una de las varias recomendacion es que se hacen ya demás idéntica a la que se hace a mucho otros estados de los que son evaluados. Es más, en el último informe correspondiente a 2017, el GRECO concluye que la recomendación ha sido parcialmente implementada a la vista de que la propuesta de miembros se hace por los propios miembros de la carrera judicial.

En todo caso es cierto que, tanto en la opinión pública como en la publicada, por diversos motivos, ha calado la idea de que la justicia española está politizada debido fundamentalmente a la composición y funcionamiento del CGPJ.

Pero igual de cierto es que nunca se ha preocupado nadie de hacer un análisis de la composición y competencias del Consejo General del Poder Judicial y una comparación rigurosa con las del resto de consejos europeos. En este artículo vamos a intentar una aproximación.

Se pueden distinguir tres modelos diferentes de gobierno del poder judicial en los estados democráticos:

1. Aquel en el que las decisiones sobre el estatuto de los jueces están atribuidas a instituciones no pertenecientes al propio poder judicial. El caso paradigmático es el de EE.UU. donde el Gobierno nombra jueces y no existe una carrera judicial.

2. Aquél otro en el que la intervención del poder ejecutivo está reglada y el poder judicial participa en la determinación del estatuto de los jueces a través de los recursos que resuelve ante las resoluciones administrativas dictadas en este ámbito y previamente impugnadas ante los tribunales.

3. El último es aquél en el que la intervención del poder ejecutivo es nula ya que el gobierno del poder judicial viene atribuido a un órgano creado al efecto. Dentro de este último modelo cabe distinguir entre:

a. Sistema francés, con un órgano de gobierno sin predominio de miembros judiciales, con competencias no plenas y concebido como auxiliar del presidente de la República.

b. Sistema italiano, con un órgano de gobierno con predominio de miembros judiciales, amplias competencias y mayor autonomía respecto al Poder Ejecutivo.

El sistema de gobierno del Poder Judicial establecido en la Constitución Española se encuadraría en el modelo 3.b), siendo, por lo tanto, el sistema en el que menos intervención y competencias tiene el poder ejecutivo. Desde el punto de vista de la separación de poderes, es la máxima posible de entre las que nos podemos encontrar actualmente en cualquier otro estado.

La Constitución Española dispone que el CGPJ estará compuesto por 20 vocales. De estos, 8 lo serán de procedencia no judicial, designados por las Cortes Generales por mayoría de 3/5 de sus miembros, y 12 de extracción judicial, designados en los términos que la ley orgánica establezca.

La Ley Orgánica del Consejo General del Poder Judicial de 1980 estableció un sistema de elección corporativa para los 12 vocales de procedencia judicial.

La LOPJ de 1985 modificó el sistema, disponiendo que los vocales judiciales fuesen elegidos, igual que los no judiciales, por mayoría de 3/5 de las Cortes Generales. Desde el año 2001 los 12 vocales judiciales deben ser propuestos por los propios jueces y juezas.

Los Consejos del Poder Judicial en Europa

Numerosos estados europeos han instaurado órganos autónomos e independientes que vigilan el cumplimiento del principio de separación de poderes y defienden los valores de la independencia de los jueces y la soberanía de las funciones judiciales.

La Red Europea de Consejos del Poder Judicial (RECJ por sus siglas en francés) se constituyó formalmente en Roma en 2004 y agrupa, a fecha de hoy, a los veinte Consejos del Poder Judicial e instituciones similares existentes actualmente en la Unión Europea.

En el año 2017 la RECJ elaboró una Guía de la Red Europea de Consejos del Poder Judicial en la que se incluye una ficha con información de cada uno de los 20 Consejos. En esta Guía, más allá de la información individualizada de cada uno de los Consejos, no se llega a establecer una valoración ni una comparación entre los distintos sistemas.

No obstante, tomando como base la información obrante en dicha guía, se puede ofrecer una visión resumida del nivel de independencia y competencias de los distintos consejos judiciales europeos.

En las fichas aparecen dos tipos de indicadores:

a) Los que se refieren a la naturaleza y composición de los Consejos.

b) Los que se refieren a las competencias y autonomía presupuestaria de los propios Consejos.

Para poder hacer comparaciones entre los distintos consejos, lo mejor es utilizar la misma metodología que se usa en los informes anuales de la Comisión Europea para elaborar los EU Justice Scoreboards, es decir, atribuir puntos a cada estado en función de la mayor o menor intensidad de cada indicador en su sistema. Con esta metodología cada Consejo del Poder Judicial obtiene un valor indicativo o índice del aspecto que se está evaluando.

Siguiendo esta metodología y asignando a cada estado dos puntos por indicador cuando el mismo se cumple en su totalidad, un punto cuando se cumple parcialmente y cero puntos cuando no se cumple, se obtiene la siguiente tabla en lo que a naturaleza y composición se refiere:

* En el apartado “dedicación miembros consejo” se ha otorgado 2 puntos al CGPJ al considerar el régimen de dedicación exclusiva vigente hasta el año 2013 y en cuya recuperación hay consenso generalizado por las fuerzas parlamentarias, estando prevista para la próxima renovación.

La suma de los valores obtenidos por cada uno de los Consejos nos arroja lo que se podría denominar “índice de independencia en la composición de los Consejos del Poder Judicial”. Como se puede observar, España obtiene en exclusiva el índice más alto de los 20 Consejos europeos:

Si hacemos la misma operación con los indicadores contenidos en las fichas de la RECJ referidos a competencia y autonomía de los consejos, el resultado es el siguiente:

La suma de los valores obtenidos por cada uno de los Consejos nos arroja lo que se podría denominar “índice de competencias de los Consejos del Poder Judicial”. Nuevamente el CGPJ español es, con diferencia, el Consejo europeo con mayor nivel competencial al tener un índice de 14. Cabe destacar que el índice obtenido por el Consiglio Superiore della Magistratura italiano, modelo en el que principalmente se inspiró el CGPJ español, es de un 7, la mitad que el español y por debajo de la media europea.

El debate sobre la politización del CGPJ es estéril si no se tienen en cuenta y se relacionan los dos aspectos ya vistos: sistema de elección de los miembros que lo componen y nivel de competencias que tiene atribuidas. 

Para tener una idea gráfica del sistema de elección de los miembros de los Consejos, en relación con el nivel de competencias atribuidas a los mismos, se ha elaborado un “índice agregado” compuesto por la suma de los dos índices ya vistos (independencia y competencia), obteniendo el siguiente resultado:

En él se observa de manera clara que, países como Irlanda o el R. Unido, aunque tienen un índice de independencia moderado, el nivel de competencias es testimonial. Sin embargo, hay estados como Malta o Países Bajos que, teniendo un índice aceptable de competencias, el nivel de independencia es muy bajo. España obtiene, con diferencia, el mayor índice agregado. 

La percepción ciudadana de la independencia de sus tribunales 

La primera de las recomendaciones contenida en la primera declaración de la RECJ (Resolución de Budapest sobre autogobierno del Poder Judicial de 2008) establece: “El autogobierno del poder judicial garantiza y contribuye a fortalecer la independencia del poder judicial y la administración eficiente de la justicia”. 

Una buena manera de medir la independencia de los tribunales sería la de saber qué percepción de la misma tienen los ciudadanos de cada estado. Para ello tomamos la información aparecida en The 2018 EU Justice Scoreboard, publicación de la Comisión europea que, con carácter anual, aborda diversos aspectos relativos a la justicia en los estados miembros. 

A partir de dichos datos, en el siguiente cuadro se relaciona el índice agregado de independencia y competencias que habíamos obtenido anteriormente, con el porcentaje de ciudadanos que, en cada estado, han respondido que perciben que el nivel de independencia de sus jueces es bueno o muy bueno.

En el mismo se aprecia de forma muy llamativa: 

a) Que los seis estados cuyos Consejos del Poder Judicial han obtenido elmayor índice agregado de independencia, obtienen un porcentajeinferior al 50% de ciudadanos con una percepción buena o muy buena de la independencia judicial (cuatro de ellos, entre los que se encuentra España, inferior al 40%). 

b) Que los siete estados cuyos Consejos del Poder Judicial han obtenido el menor índice agregado de independencia, obtienen un porcentajesuperior al 60 % de ciudadanos con una percepción buena o muy buena de la independencia judicial 

c) Que el estado donde un mayor porcentaje de ciudadanos tiene una opinión buena o muy buena de la independencia de sus jueces, con un 87%, es Dinamarca. Sin embargo, The Danish Court Administration, ha obtenido el antepenúltimo lugar en la clasificación del índice agregado. 

En el siguiente gráfico se ve claramente lo sorprendente, por contradictorio, del resultado obtenido: 

El resultado obtenido es muy clarificador: a mayor índice de independencia y competencias del consejo de justicia, peor valoración ciudadana de la independencia de sus jueces. 7 

Hasta ahora hemos estudiado la situación de los países en los que hay un órgano específico que, en mayor o menor medida, gobierna al Poder Judicial. Pero hay estados donde este órgano no existe. Por ejemplo, en Alemania no hay un órgano de gobierno autónomo judicial. El sistema es administrado por el ministro de Justicia de cada Land o del Estado Central, dependiendo de la instancia. 

Si la conclusión a la que hemos llegado antes era sorprendente, mucho más lo es la que se desprende del EU Justice Scoreboard, ya que los ocho estados europeos que no disponen de un Consejo del Poder Judicial obtienen una valoración muy alta cuando se pregunta a sus ciudadanos sobre el nivel de independencia de sus jueces. 

Vemos que, de los 28 estados de la Unión Europea, entre los 10 que obtienen una mejor percepción ciudadana de la independencia de sus jueces, 7 de ellos (los resaltados en amarillo) no disponen de Consejo del Poder Judicial ni órgano similar.

 

(*) Publicado en CONFILEGAL: https://confilegal.com/20181110-es-el-consejo-general-del-poder-judicial-un-organo-homologable-a-nivel-europeo/?utm_medium=social&utm_source=twitter&utm_campaign=shareweb&utm_content=footer&utm_origin=footer

 

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